ANALISIS CRITICO DEL PROCESO CONSTITUYENTE EN BOLIVIA Y ECUADOR.
Dr. Roberto Viciano Pastor
Profesor Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Valencia (España).
Introducción.
Desde que en 1991 se convocara en Colombia una Asamblea Constituyente, el panorama del derecho constitucional latinoamericano ha variado sustancialmente. Si bien es cierto que desde la caída de las dictaduras militares se había asistido en cada uno de los países a la aprobación de una nueva Constitución democrática, también lo es que las formas en que se habían realizado dichos procesos eran más que discutibles.
El caso extremo fue la Constitución chilena, elaborada por un grupo de expertos constitucionalistas designados por el dictador Augusto Pinochet y sometida posteriormente a plebiscito, con la única alternativa para los ciudadanos de, o aceptar la nueva ley fundamental que permitía una cierta democratización del régimen, o rechazar el texto, prolongando implícitamente la vigencia del régimen de facto.
En otros países las nuevas constituciones fueron producto de la discusión y aprobación por los parlamentos elegidos democráticamente al final de las dictaduras. Pero en muchos de ellos ese trabajo se realizó sin que los ciudadanos eligieran expresamente a sus representantes para la redacción del texto constitucional. Y, por supuesto, en todos ellos, el trabajo de los legisladores no tenía, como exige una teoría auténticamente democrática del poder constituyente, una aprobación del resultado constitucional por parte de la ciudadanía a través de una consulta directa.
Pero el caso colombiano abrió el espacio a un nuevo constitucionalismo latinoamericano que recuperó el genuino mecanismo constituyente y que ha originado una nueva ola de planteamientos constitucionales en el procedimiento y en los contenidos de la Constitución.
Al proceso constituyente colombiano le siguió el proceso constituyente ecuatoriano desencadenado como consecuencia del derrocamiento, por medio de la movilización popular, del Presidente de la República, Abdalá Bucaram. Dicho proceso, aunque tuvo bastantes irregularidades en su diseño y desarrollo, sin embargo, en algunos de sus resultados puede ser considerado como un ejemplo de ese nuevo constitucionalismo latinoamericano.
Pero este novedoso constitucionalismo de corte radicalmente democrático y progresista, surgido con el caso colombiano, fue retomado por Venezuela en 1999, como salida de un proceso de gravísimo deterioro de la legitimidad del sistema político presidido por la elitista norma fundamental de 1961. A pesar de todos los obstáculos que colocó la tradicional dirigencia política y jurídica del país, se abrió paso la elección popular de una Asamblea Constituyente, expresamente convocada para esa tarea, y cuyo resultado fue sometido a la aprobación en referéndum por los ciudadanos venezolanos.
La experiencia y resultados de esta Asamblea Constituyentes animaron a otras muchas fuerzas políticas, en muchos casos emergentes, a plantear la fórmula de la convocatoria de una Asamblea Constituyente como mecanismo pacífico de modificación del status quo en sus países y de transformación de la realidad política, social y económica de los mismos.
Esa fue la apuesta del Partido Nacionalista Peruano que le permitió ganar las elecciones parlamentarias y quedar en segundo lugar en las elecciones presidenciales de Perú o la propuesta que comienza a consolidarse en el Partido Reformista Democrático de México.
Esa misma pretensión, fue la que presidió el programa político de la candidatura presidencial de Evo Morales Ayma en Bolivia y de Rafael Correa en Ecuador. Dos procesos que han tenido génesis, evolución y resultados bien diferenciados y que van a ser objeto de análisis en esta ponencia.
El caso de la Asamblea Constituyente boliviana.
La convocatoria de una Asamblea Constituyente que permitiera la transformación radical del Estado boliviano (refundación decían algunos) fue una consigna que comenzó a tener fuerza a partir del derrocamiento popular del Presidente Sánchez de Lozada. Esa propuesta, planteada originariamente por las organizaciones sociales, indígenas y campesinas fue convirtiéndose progresivamente en un reclamo nacional.
Pero, sin embargo, quien sucediera en la Presidencia de la Republica a Sánchez de Lozada, su Vicepresidente Mesa, mantuvo una estrategia basada en no negar la posibilidad de convocar la Constituyente pero ir aplazando continuamente la misma, de tal manera que culminó su mandato sin que se hubiera conseguido el llamado a la misma.
En ese periodo de tiempo de Presidencia interina, tan sólo se consiguió introducir un nuevo artículo en la Constitución Política del Estado[1] por el que se preveía la posibilidad de convocar una Asamblea Constituyente para la reforma total del texto de la Constitución. Dicha decisión, imprescindible para abrir el paso a la Asamblea, fue aprobada por los partidos tradicionales de Bolivia en los últimos meses de su mandato parlamentario. Y no porque tuvieran el más mínimo interés en la convocatoria de la Asamblea sino porque como se empezaba a vislumbrar la posibilidad del triunfo electoral del Movimiento al Socialismo y su líder Evo Morales, se cubrieron la espalda estableciendo que la convocatoria de la Constituyente tendría que hacerse mediante una ley aprobada por dos tercios de los miembros del Congreso de la República. Con ello, obligaban a que los previsibles vencedores de la próxima contienda electoral necesitaran pactar con los partidos tradicionales (que previsiblemente iban a quedar en minoría en el nuevo parlamento) la convocatoria, elección y funcionamiento de la Asamblea Constituyente.
Efectivamente, el apabullante triunfo del Movimiento al Socialismo y de Evo Morales, condujeron a la apertura del proceso constituyente. Pero como había sido previsto por los estrategas de la derecha boliviana, el Movimiento al Socialismo, a pesar de haber alcanzado un amplio triunfo electoral, no tenía los dos tercios de votos en el Congreso Nacional Por ello, se vio abocado a negociar el contenido de la Ley de Convocatoria con quienes no creían en la Asamblea Constituyente y sólo estaban preocupados de intentar disminuir la capacidad transformadora de la misma. Realmente, el Movimiento al Socialismo se encontró con una difícil encrucijada: o pactaba y podía cumplir con una de sus dos promesas electorales estrellas[2] o no pactaba y tendría que reconocer ante los ciudadanos la imposibilidad de cumplir con su compromiso político.
La elaboración de la Ley de convocatoria de la Asamblea se realizó en paralelo a la convocatoria de un referéndum nacional vinculante sobre autonomías departamentales, que se convirtió en la gran apuesta de la derecha boliviana. Ésta manifestó desde el primer momento que sin convocatoria del referéndum nunca habría Asamblea Constituyente, seguramente pensando que el Gobierno se iba a oponer al referéndum y, por tanto, podrían evitar la Constituyente. Pero no fue así. El Gobierno y la mayoría parlamentaria aceptaron la convocatoria del referéndum autonómico[3] y la oposición se vio obligada a discutir la Ley de convocatoria de la Asamblea[4].
Pero, dado que dicha Ley tenía que aprobarse por mayoría de dos tercios del Congreso, seguían teniendo la capacidad de imponer algunas cuestiones que ellos consideraban capitales. La más importante de ellas fue la previsión de que la nueva Constitución fuera aprobada por dos tercios de los votos de la Asamblea Constituyente[5]. Evidentemente, esto les permitía volver a impedir desde su previsible minoría relevante en la Asamblea toda decisión que no les pareciera permisible.
Tras las elecciones a la Asamblea Constituyente, a través de un sistema electoral mixto que unía circunscripciones trinominales mayoritarias de voto limitado con circunscripciones departamentales con sistema de atribución de escaños proporcional, el Movimiento al Socialismo se alzó con la mayoría absoluta de escaños que, junto con algunas fuerzas políticas aliadas, formaba una mayoría de casi tres quintos de la Asamblea. Pero no se llegaba a los dos tercios.
La derecha convirtió en su principal objetivo político la necesidad de respetar lo establecido en la Ley de Convocatoria para la aprobación de la Constitución. El Movimiento al Socialismo tenía una salida sencilla. Una vez constituida la Asamblea, ésta podía decretar su carácter originario y plenipotenciario y en consecuencia, reafirmar que no podía estar limitada ni por la Constitución ni por las leyes vigentes en ese momento. Con ello, al elaborar el Reglamento de Régimen Interno podía haberse modificado esta mayoría abusiva e inexistente en el conjunto de las Asambleas Constituyentes que han funcionado en el mundo y haber establecido como sistema de toma de decisiones la mayoría absoluta.
Sin embargo, a pesar de conocer esta solución absolutamente respetuosa con la teoría constitucional, los máximos dirigentes del Movimiento al Socialismo y del Poder Ejecutivo Nacional, jugaron a posponer la decisión creyendo que con ello fortalecían su posición negociadora. No supieron ver que las tácticas empleadas en la oposición no pueden utilizarse en el Gobierno. Es obvio que el mantenimiento de un conflicto social y político beneficia a la oposición en su negociación con el Gobierno. Pero no se dieron cuenta que su rol había cambiado. La inexperiencia política y una cierta autosuficiencia técnica provocaron que la situación se complicara durante casi seis meses, teniendo finalmente que aceptar una fórmula de aprobación de la Constitución muy favorable a los intereses de la derecha.
Pero, además, habían perdido la mitad del tiempo establecido por la Ley Especial de Convocatoria (artículo 24) para el funcionamiento de la Asamblea Constituyente en el trámite de elaboración del Reglamento de Régimen Interno.
El resultado de todo ello, a fecha de hoy, es que la mayoría constituyente anda con bastante retraso en la definición de los contenidos de la nueva Constitución por diferentes razones, además del retraso en el calendario previsto. En primer lugar, las carencias formativas de muchos de los constituyentes de la mayoría y también de sus asesores, muchas veces designados más por amistad y confianza que por sus conocimientos en la materia. En segundo lugar, por las ingerencias del Ejecutivo, que preocupado por la pérdida de tiempo provocada en gran medida por la estrategia que él mismo asumió respecto al sistema de aprobación de la Constitución, intenta apremiar a los constituyentes y envía propuestas que no son recibidas con mucha satisfacción por los parlamentarios. En tercer lugar, por la ausencia previa de un modelo alternativo de país asumido de manera colectiva por el Movimiento al Socialismo y los movimientos sociales que lo apoyan. Y en cuarto lugar, por la carencia de disciplina de los constituyentes, quienes priorizan sus posiciones personales y trasladan con demasiada frecuencia a la ciudadanía las lógicas discusiones que se producen al interior de la bancada, dando la sensación de desorden y desorganización sobre todo ante los sectores de clase media que apoyaron el proyecto.
Por tanto, las perspectivas, en estos momentos, no son muy halagüeñas. Veremos como se desenvuelve la Asamblea hasta el momento de la aprobación final del proyecto de Constitución que deberá de ser sometido a la aprobación de los ciudadanos bolivianos mediante referéndum nacional.
El proceso constituyente ecuatoriano.
Muy diferente ha sido la evolución del proceso constituyente en Ecuador. La actual Asamblea Constituyente tiene su origen en la frustración que supuso la anterior Asamblea Constituyente de 1998 en la cual, dado que las fuerzas políticas tradicionales obtuvieron una amplia mayoría en dicho cuerpo constituyente, procedieron a realizar una tarea de mero maquillaje en muchos aspectos de la Constitución, profundizando por otra parte, la constitucionalización del modelo económico neoliberal que provocaba amplio rechazo en una población muy golpeada por una permanente y fuerte crisis económica.
Por ello, y sobre todo, después del derrocamiento popular del Presidente Lucio Gutierrez, el pedido de Asamblea Constituyente fue tomando fuerza en todo el país. Las fuerzas políticas tradicionales se negaron a realizar siquiera una reforma constitucional y cuando comenzó la campaña electoral legislativa y presidencial de 2006 uno de los temas centrales de la misma fue la posición de las fuerzas políticas sobre la Constituyente.
Rafael Correa, ex ministro del gobierno de transición constituido tras la caida de Lucio Gutierrez, capitalizó la propuesta de Asamblea Constituyente. Ese factor, la renuncia de su partido a presentar candidatos a diputados en el Congreso (la institución más desprestigiada del país), sus propuestas de política social y económica anti-neoliberal y la personalidad de su adversario derechista, Alvaro Noboa, dueño de una de las fortunas más importantes de Ecuador, le permitieron ganar en segunda vuelta electoral.
Dado que no había en la Constitución vigente ecuatoriana habilitación para la convocatoria de una Asamblea Constituyente su propuesta consistía en que, de resultar elegido, su primer acto de gobierno iba a ser convocar una consulta ciudadana para que el pueblo decidiera si quería o no convocar una Asamblea Constituyente. Se apoyaba para ello en el principio de soberanía nacional que preside la actual Constitución unido a la capacidad de convocatoria de consultas ciudadanas que el artículo 104 de la Carta Magna ecuatoriana atribuye al Presidente de la República.
Pero el camino no iba a ser fácil. Dicho artículo establece dos posibilidades de convocatoria por el Presidente de consulta ciudadana: una para someter a la consideración popular reformas de la Constitución y otra para plantearle a la ciudadanía cuestiones de trascendental importancia para el país excluidas reformas constitucionales. Para el primero de los casos, la Constitución se remite a lo establecido en el artículo 283, es decir, que esta consulta sólo podrá realizarse “en los casos de urgencia, calificados previamente por el Congreso Nacional con el voto de la mayoría de sus integrantes”. Por el contrario, en la convocatoria de consulta sobre cuestiones de trascendental importancia para el país el texto constitucional no dice nada sobre la necesidad de calificación por el Congreso Nacional.
Puesto que la Asamblea Constituyente es un tema de trascendental importancia para un pais y no es una reforma de la Constitución sino un mecanismo de creación de una nueva Constitución parecía evidente que el Presidente podía convocar la consulta sin que el Congreso Nacional tuviera que intervenir en el proceso autorizándolo.
Sin embargo, las fuerzas políticas tradicionales, con el fin de obstaculizar el proceso e incluso impedirlo, entendieron que se trataba de una reforma constitucional y que el Congreso debía calificar la urgencia. Con un Congreso en manos de los partidos contrarios al proceso constituyente y sin diputados del partido del Presidente, era fácil augurar un escenario complicado para viabilizar la propuesta.
Sin embargo, al obtener Rafael Correa el 26 de noviembre de 2006 un voto mucho más alto de lo previsto (57%), los partidos mayoritarios en el Congreso y enemigos de la Asamblea Constituyente decidieron no impedir el proceso sino tan solo condicionarlo. Por ello, comunicaron al Presidente electo su disposición a apoyar la propuesta si se negociaba con ellos el contenido del Estatuto de elección y funcionamiento de la Asamblea y se les implicaba en el proceso, solicitándoles opinión. El Presidente Correa, en aras a la gobernabilidad, abrió una vía de negociación sobre algunos contenidos del Estatuto y cuando el día de su posesión firmó el Decreto 002/2007 de convocatoria de la consulta ciudadana, lo envió al Tribunal Supremo Electoral para su cumplimiento y al Congreso Nacional para su conocimiento.
Los partidos tradicionales de centro izquierda, izquierda y populistas-progresistas consiguieron constituir una mayoría pro-constituyente y tan sólo modificaron algunos aspectos del Estatuto[6]. Una de esas modificaciones consistió en que, al contrario de lo que estipulaba el texto del Decreto 002, no se requería que los candidatos a la Asamblea avalados por partidos políticos registrados en el Tribunal Supremo Electoral tuvieran que recolectar las firmas del 1% de los electores inscritos en la circunscripción electoral por la que se presentaran.
El Tribunal Supremo Electoral, una vez recibida la Resolución del Congreso Nacional, convocó la consulta popular[7] para el domingo 15 de abril de 2007.
Sin embargo, el Ejecutivo Nacional consideró que la modificación del requisito de recolección de firmas para postular candidatos resultaba inaceptable dada la apuesta ciudadana y anti-partidos tradicionales que fundamentaba la propuesta política que había llevado en su programa electoral. En consecuencia, se emitió un nuevo Decreto presidencial, el 148/2007, que modificaba el Decreto 002 aceptando algunas de las modificaciones planteadas por el Congreso Nacional pero no incluyendo la eliminación del requisito del 1% de firmas para los candidatos de partidos. Este nuevo Decreto fue enviado el 1 de marzo de 2007 al Tribunal Supremo Electoral para su ejecución convocando la consulta popular pero ya no se remitió al Congreso para su conocimiento.
Ese mismo día, el Congreso Nacional exigió al Tribunal Supremo Electoral el envío del citado Decreto para estudiar materialmente su contenido. Pero el Tribunal Supremo Electoral por cuatro votos contra tres decidió que no era necesario y prosiguió con los trámites de organización de la consulta.
Hay que reseñar en este punto que el Tribunal Supremo Electoral está conformado por representantes de los partidos con representación parlamentaria. Al constituirse el nuevo Congreso se nombró un nuevo Tribunal conformado por cuatro miembros pertenecientes al bloque anti-constituyente[8] y por tres miembros pertenecientes al bloque pro-constituyente[9]. La presidencia del Tribunal recayó en el representante del Partido Sociedad Patriótica que era el que terminó aceptando la convocatoria de consulta pero conformó con los partidos de la derecha el bloque que reformó el Decreto 002.
Pues bien, en esta votación, el Presidente del Tribunal, apartándose del criterio fijado por su partido que había votado a favor de exigir la remisión al Congreso del nuevo Decreto para su estudio, decidió que no era necesario y dio el triunfo al bloque que apoyaba al Gobierno.
Como respuesta, el Congreso el 6 de marzo decidió, por 57 votos sobre 100 integrantes del órgano, destituir al Presidente del Tribunal. Pero lo hizo sin que mediara juicio político contra él, tal como prescribe la Constitución Política del Ecuador.
Ante esa decisión, el 7 de marzo el Tribunal Supremo Electoral por cuatro votos contra tres decide que el acuerdo adoptado por el Congreso es inconstitucional y que supone un ataque a la autonomía del Tribunal. Amparándose en el artículo 155 de la Ley Orgánica de Elecciones[10] destituye a los 57 diputados que votaron la destitución del Presidente del Tribunal Supremo Electoral.
El 9 de marzo, 50 de los diputados destituidos interponen un recurso de amparo ante el juez 14 de lo civil de Rocafuerte (Manabi) presuntamente esperando un fallo favorable del mismo. El 16 de marzo el juez titular del juzgado 14 de lo civil de Rocafuerte deniega el amparo, ante lo cual los diputados interpusieron recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
Mientras tanto, bastantes de los suplentes de los diputados cesados asumieron los escaños vacantes y el Congreso pudo seguir sesionando hasta que el 3 de abril el Presidente del Congreso suspendió las sesiones del Parlamento a la espera de la decisión del Tribunal Constitucional.
Mientras tanto, prosiguió la organización de la consulta que tuvo lugar, tal y como se señaló, el 15 de abril de 2007, obteniendo un 81,5% de votos favorables a la convocatoria de la Asamblea Constituyente, mientras el No obtuvo tan sólo un 12,43% de votos, siendo los otros votos blancos y nulos.
El 23 de abril el Tribunal Constitucional revisó la decisión del juez 14 de lo civil de Rocafuerte y otorgó amparo a los 50 diputados destituidos, restituyéndolos en sus cargos, dado que entiende que el Tribunal Supremo Electoral no podía declarar inaplicable por inconstitucional una resolución del Congreso pues solo esta facultado, según el artículo 274 de la Constitución Política de Ecuador para inaplicar preceptos legales que considere inconstitucionales y siempre remitiendo al Tribunal Constitucional “el informe sobre la declaratoria de inconstitucionalidad para que el Tribunal Constitucional resuelva con carácter general y obligatorio”. Además consideró que el Tribunal Supremo Electoral no puede juzgar la presunta interferencia de los diputados en el proceso electoral pues éstos gozan de inmunidad parlamentaria y están sujetos al fuero de la Corte Suprema de Justicia. La sentencia fue comunicada a las partes que, según el Reglamento de funcionamiento del Tribunal Constitucional, tenían un plazo para pedir aclaraciones.
El 24 de abril el Congreso Nacional, antes de que transcurriera el plazo de solicitud de aclaraciones de la sentencia recién emitida y, por tanto, antes de que fuera firme y ejecutable, destituyó al Tribunal Constitucional por haber superado el plazo legal de su ejercicio.
El 4 de mayo el Tribunal Supremo Electoral, de acuerdo con la votación popular y siguiendo con lo prescrito en el Estatuto para la convocatoria de la Asamblea Constituyente, convocó elecciones para elegir constituyentes el 30 de septiembre de 2007.
Sea cual sea la conclusión del conflicto entre el Tribunal Supremo Electoral y los 57 diputados cesados, de la evolución de los acontecimientos y de las decisiones adoptadas por los conductores del proceso constituyente se puede colegir que éstos han aprendido algunas de las lecciones de los errores cometidos en el proceso constituyente boliviano.
En ese sentido, el Estatuto para la convocatoria de la Asamblea Constituyente prevé expresamente en su artículo 1 que la Asamblea gozará de plenos poderes no solo para elaborar una nueva Constitución sino también para transformar el marco institucional del Estado. lo que abre la puerta a poder tomar decisiones sobre los poderes constituidos que obstaculicen la transformación del marco institucional.
En segundo lugar, establece claramente el Estatuto en su artículo 10 que la Constitución se aprobará por mayoría absoluta de los miembros de la constituyente.
Y en tercer lugar, fija en 7 días el plazo máximo para debatir y aprobar el Reglamento de Régimen Interno.
Con todo ello, parece que las tácticas obstruccionistas de quienes pretenden impedir el proceso de cambio político y social en Ecuador van a tener más dificultad para implementarse.
Por otra parte, se han tomado otras decisiones sobre los contenidos de la Constitución que demuestran también el aprendizaje basado en la constatación de los errores bolivianos.
En el caso ecuatoriano, el Movimiento País se ha preocupado de ir constituyendo comisiones de estudio sobre los contenidos posibles de la Constitución. Y el Presidente de la República ha encargado al Consejo de Enseñanza Superior (CONESUP) la creación de un grupo de expertos constitucionalistas que definan posibles alternativas a los grandes problemas de la sociedad y el Estado ecuatoriano, con el fin de servir de orientación al debate que se realice en la Asamblea Constituyente.
Por todo ello, cabe ser más optimista de los resultados que pueda obtener la constituyente ecuatoriana, aunque todo queda supeditado a las mayorías que se conformen tras el proceso electoral. La sombra de los errores ciudadanos en la anterior elección de constituyentes aún pende sobre el nuevo proceso de reconstrucción nacional.
[1] Artículo 232 de la Constitución Política de Bolivia: “La reforma total de la Constitución Política del Estado es potestad privativa de la Asamblea Constituyente, que será convocada por Ley Especial de convocatoria, la misma que señalará las formas y modalidades de elección de los constituyentes, será sancionada por dos tercios de voto de los miembros presentes del Honorable Congreso Nacional y no podrá ser vetada por el Presidente de la República”.
[2] La otra fue la nacionalización de los hidrocarburos.
[3] Ley de Convocatoria a Referéndum Nacional Vinculante a la Asamblea Constituyente para las autonomías departamentales, número 3365, de 6 de marzo de 2006.
[4] Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente, número 3364, de 6 de marzo de 2006.
[5] Articulo 25 de la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente: “La Asamblea Constituyente aprobará el texto de la nueva Constitución con dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea, en concordancia con lo establecido por el Título II de la Parte IV de la actual Constitución Política del Estado”.
[6] Resolución del Congreso Nacional R-28-038, de 13 de febrero de 2007
[7] Resolución PLE-TSE-13-2-2007.
[8] Los representantes del Partido Social Cristiano, del Partido Demócrata Cristiano, del Partido Sociedad Patriótica (partido del ex presidente Lucio Gutierrez) y del PRIAN (partido de Alvaro Noboa).
[9] Los representantes de Izquierda Democrática, del Partido Socialista y de Pachakutik.
[10] El artículo 155 e) de la Ley Orgánica de Elecciones establece que la autoridad, funcionario público o empleado público extraños a la organización electoral, que interfiera el funcionamiento de los organismos electorales, serán reprimidos con la destitución del cargo y la suspensión de los derechos políticos por el tiempo de un año.