COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS
60º período de sesiones
Grupo de Trabajo para considerar opciones relativas a la elaboración de
un Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales.
23 de febrero - 5 de marzo de 2004
Exposición presentada por escrito por la Asociación Americana de
Juristas, organización no gubernamental reconocida como entidad consultiva
especial y por el Centro Europa-Tercer Mundo, organización no gubernamental con
estatuto consultivo general.
I. LA JUSTICIABILIDAD DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES.
1. Las normas pertinentes en materia de derechos económicos, sociales y
culturales, además de las que existen en el ámbito nacional, figuran
en una serie de instrumentos internacionales vinculantes para los Estados
y aplicables, tanto en el ámbito internacional como nacional, a las personas
físicas y jurídicas (1).
También son aplicables a los derechos económicos, sociales y culturales
diferentes normas internacionales y nacionales referentes a los
derechos fundamentales de la persona humana " …porque simplemente los
derechos humanos no son más divisibles que el ser humano mismo" (2).
Así lo entendió la Asamblea General de la ONU, cuando se pensaba elaborar un
sólo Pacto Internacional que abarcara los derechos civiles y políticos y los
derechos económicos, sociales y culturales, y que adoptó en su quinto período
de sesiones en 1950 una resolución donde se decía: " el goce de las
libertades civiles y políticas, así como el de los derechos económicos,
sociales y culturales son interdependientes " porque " en el caso de
que el ser humano se encuentre privado de los derechos económicos, sociales y
culturales no representa la persona humana que la Declaración Universal considera
como el ideal del hombre libre ". (Doc. A.2929, punto 21, cap. I). La
Declaración Universal de Derechos Humanos, por otra parte, abarca ambas
categorías de derechos.
Este enfoque fue incorporado más tarde a la Proclamación de Teherán de 1968
(art.13) y a sucesivos instrumentos y declaraciones.
Así por ejemplo, la violación de ciertos derechos económicos, sociales y
culturales puede significar la violación del derecho fundamental e inalienable
a la dignidad inherente a la persona humana, del derecho a la vida o la
violación del derecho a no sufrir tratamientos crueles, inhumanos o
degradantes, entre otros.
2. Los debates y las Observaciones generales del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales constituyen una referencia de primera importancia en cuanto
a la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales consagrados
en el respectivo Pacto Internacional. Las Observaciones Generales más recientes
son las número 9 (aplicación interna del Pacto, 1998); 10 (función de las
instituciones nacionales, 1998); 11 (derecho a una vivienda adecuada); 12
(derecho a una alimentación suficiente, 1999); 13 (derecho a la educación,
1999), 14 (el disfrute del más alto nivel posible de salud, 2000) y 15 (el
derecho al agua, 26 de noviembre de 2002). En esta última Observación General
el Comité dice que: "el derecho al agua es indispensable para una vida
digna. Es una condición necesaria para lograr la efectividad de todos los demás
derechos".
En 1989 el Comité comenzó a debatir acerca de los derechos contenidos en el
art. 11 del Pacto, ocupándose en esa oportunidad del derecho a una alimentación
adecuada(3). Entre otras cosas, algunos miembros dijeron que los individuos,
como sujetos de derecho internacional, estaban facultados para exigir la
observancia de las obligaciones del Pacto (párr. 319 del Informe del Comité),
que la denegación de la necesidad humana de alimentos constituía una violación
de un derecho humano y que tenía que haber un derecho consuetudinario a
interponer una acción contra el Estado cuando hubiese una privación sistemática
del acceso a los alimentos (párr. 321), que el excedente de recursos mundiales
de alimentos era patrimonio común de los hambrientos y los pobres y que sería
una denegación de justicia rehusarles el acceso a esos recursos (párr. 322). El
representante de la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación) dijo que el derecho de toda persona a estar
protegida contra el hambre era un derecho fundamental establecido en el párrafo
2 del art. 11 del Pacto, el que estaba claramente relacionado con el derecho a
la vida (4). En la observación general Nº 12 sobre el derecho a una
alimentación adecuada, se dice: "el derecho a una alimentación adecuada es
de importancia fundamental para el disfrute de todos los derechos. Este derecho
se aplica a todas las personas".
En la Observación general Nº 3 (1990), el Comité se pronunció acerca de la
naturaleza de las obligaciones de los Estados partes que derivan del art. 2,
párrafo 1 del Pacto (5) . Entre otras cosas, se dijo que la adopción de medidas
legislativas no agota de manera alguna las obligaciones de los Estados partes
(párr. 4), pues hay que dar a la expresión " por todos los medios
apropiados ", todo el sentido que ella tiene; que entre las medidas apropiadas
deberían preverse recursos judiciales para hacer valer derechos consagrados en
el Pacto que son de aplicación inmediata (arts. 3, 7.a.i, 8, 10.3, 13.2.a,
13.3, 13.4 y 15.3) (párr. 5). Se dijo también que el hecho de que los Estados
tengan una obligación de resultado ("adoptar medidas... para lograr
progresivamente... la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos
") no quiere decir que los Estados no tengan obligaciones inmediatas en el
sentido de actuar con rapidez y eficacia para alcanzar los objetivos enunciados
en el Pacto y que toda medida deliberadamente regresiva debe ser examinada con
el mayor cuidado.
Para que un Estado pueda invocar la falta de recursos cuando no cumple las
obligaciones fundamentales mínimas, debe demostrar que no se ha omitido
esfuerzo alguno para utilizar todos los recursos que están a su disposición con
miras a cumplir, como primera prioridad, esas obligaciones mínimas (párrafos 4,
5, 9, 10 y 11 de la Observación General Nº 3).
En la Observación General Nº 9 (1998), el Comité se pronunció acerca de la
aplicación del Pacto en el ámbito nacional (6) precisando los alcances de la
Observación Nº 3 y dijo, entre otras cosas, que a los derechos económicos
sociales y culturales es aplicable el artículo 8 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos (recurso efectivo) y que si bien el Pacto no contiene ninguna
disposición similar al párrafo 3 b) del artículo 2 del Pacto de Derechos
Civiles y Políticos (recurso jurisdiccional) los "medios apropiados"
de que habla el artículo 2 del Pacto de Derechos Económicos, pueden resultar
inoperantes si no están completados por recursos jurisdiccionales (énfasis
añadido, párrafo 3 de la Observación General Nº 9).
3. La necesidad de establecer un protocolo facultativo con un procedimiento
cuasijurisdiccional de denuncias ante el Comité del PIDESC se hace sentir desde
hace tiempo. Debe señalarse que el Comité del PIDESC es uno de los dos
únicos Comités de los seis Pactos y Convenciones (7) (el otro es el de los
derechos del niño) que aún no lo tiene.
Esta necesidad de un
procedimiento cuasijurisdiccional se ha hecho imperiosa como una manera de
comenzar a contrarrestar la formación a escala mundial de un "derecho
corporativo" que niega el principio fundamental de la igualdad de todos
ante la ley, propio del Estado de derecho, y establece privilegios exorbitantes
a favor de las sociedades transnacionales, principales vectores de las
violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales a escala mundial.
Este "derecho corporativo" se ha concretado en una red
planetaria de normas contrarias al derecho público nacional e internacional
vigente, en forma de tratados bilaterales de protección de inversiones
extranjeras (unos 2000 en vigor actualmente), en tratados regionales como el ALENA-NAFTA
, en el proyecto de ALCA y en los Acuerdos de la Organización Internacional del
Comercio: sobre el comercio de servicios (GATS), sobre las medidas en
materia de inversiones relacionadas con el comercio (TRIM) , el referido a los
aspectos de la propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC -
TRIPS), etc.
Ese "derecho corporativo" tiene sus jurisdicciones específicas.
Una es el Centro Internacional para el arreglo de controversias
relacionadas con las inversiones (CIRDI-ICSID) cuyo presidente no es otro
que el Presidente del Banco Mundial y cuyas normas de referencia no incluyen
las que se refieren a los derechos humanos ni al derecho ambiental. El
CIRDI, con la falta de objetividad y de imparcialidad que es inherente
al Banco Mundial, dirime las controversias entre las sociedades
transnacionales y los Estados (136 de éstos forman parte del CIRDI), que
aceptan someterse a su arbitraje.
La otra es el Órgano de Solución de Controversias de la OMC, que está creando
por vía de jurisprudencia una normatividad internacional que escapa totalmente
al control de los Estados e ignora -como el CIRDI - las normas básicas del
derecho internacional de los derechos humanos.
II. EL PROYECTO DE PROTOCOLO FACULTATIVO ELABORADO POR EL COMITÉ DEL PIDESC.
El representante de la Asociación Americana de Juristas participó
activamente en los debates del Comité que llevaron a la elaboración del
Proyecto, con documentos escritos e intervenciones orales (8).
El proyecto elaborado por el PIDESC (E/CN.4/1997/105) es una buena
base de trabajo para el Grupo de Trabajo de la Comisión de Derechos
Humanos pero queremos señalar, sin entrar en detalles (9), algunos
aspectos del proyecto que deben ser mejorados.
1. Uno de ellos es que el proyecto no incluye a los Estados entre quienes están
facultados para presentar denuncias. Así el proyecto se aparta de otros
Tratados internacionales, como el Pacto de Derechos civiles y políticos y
las Convenciones contra la tortura y contra la discriminación racial. El argumento
de que los procedimientos entre Estados se utilizan poco tiene un valor muy
relativo y de todas maneras es un contrasentido jurídico excluír a los Estados,
que son parte insoslayable del derecho internacional, como actores en un
instrumento internacional.
Por eso estimamos que debe agregarse al proyecto un artículo referente a las
comunicaciones hechas por los Estados.
2. El proyecto establece para el denunciante el requisito de pertenecer a la
jurisdicción del Estado denunciado. Pese a que esta cuestión fue largamente
discutida en el Comité a iniciativa de la AAJ, en el documento 105 de
presentación del Proyecto no figura ninguna argumentación para justificar esta
restriccion al derecho de las víctimas. El texto del proyecto en este aspecto
ha sido tomado literalmente del artículo 1E del primer Protocolo Facultativo
del Pacto de Derechos civiles y políticos. Pero el Comité de Derechos Humanos
ha tenido grandes dificultades para cumplir su cometido a raíz de esta cláusula
restrictiva, que superó con una jurisprudencia muy bien argumentada, en la que
concluyó afirmando : "Sería insensato interpretar la responsabilidad de
los Estados en los términos del artículo 2 del Pacto de manera tal que les
permitiera perpetrar violaciones al Pacto en el territorio de otro Estado que
no podría perpetrar en su propio territorio" (10). Se puede dar un
ejemplo: los ciudadanos panameños, irakíes (guerras de 1991 y de 2003) ,
afganos o de la ex Yugoslavia que perdieron sus viviendas a raíz de los
bombardeos de la aviación estadounidense, británica o francesa, no podrían
denunciar la violación a su derecho a la vivienda ante el Comité del PIDESC
porque no se hallan bajo la jurisdicción de los Estados autores de la
violación. Se pueden dar muchas situaciones semejantes en las cuales las
víctimas quedarían inposibilitados de presentarse ante el Comité con una
denuncia, por no hallarse bajo la jurisdicción del Estado autor de la
violación.
Por eso hemos insistido ante el Comité y lo reiteramos ahora,
que debe suprimirse del artículo 1E del proyecto la frase que dice: "que
se hallen bajo la jurisdicción de ese Estado".
3. El tercer tema de preocupación es que en el proyecto se ha excluído la
posibilidad para los ONG de actuar por derecho propio. Las ONG, según el
Proyecto, solo podrán actuar en nombre y representación de las víctimas
directas.
En el párrafo 22 del documento 105 se presenta un panorama catastrófico de lo
que podría ocurrir si se autoriza a las ONG a actuar por derecho propio. Pero
lo cierto que en diversos instrumentos regionales, como en la Convención
Americana, en la Carta Africana, y en el Protocolo adicional a la Carta Social
Europea de 1995, se autoriza a las ONG a hacerlo, sin que se produzcan
las catástrofes que predice el informe del Comité en el párrafo 22.
Suele ocurrir que las víctimas de las violaciones a los derechos económicos,
sociales y culturales son los sectores más vulnerables de la población, que en
general no disponen de la información ni de los medios para presentarse ante
las instancias internacionales. Si no se les da a las ONG la posibilidad de
ejercer la acción popular para denunciar ese tipo de situaciones, es decir
actuar sin mandato de las víctimas, se corre el riesgo de que
situaciones de violaciones graves cometidas contra los sectores más
desprotegidos y vulnerables de la población nunca lleguen a ser objeto
del procedimiento que establezca un protocolo facultativo.
Es por eso consideramos que las ONG deben estar facultadas a presentar
denuncias, en las condiciones que establecen los instrumentos regionales.
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1. Entre esos instrumentos internacionales cabe mencionar:
La Declaración Universal de Derechos Humanos, los Pactos Internacionales de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de Derechos Civiles y Políticos y
las Convenciones sobre la discriminación racial, sobre la discriminación contra
la mujer, sobre los derechos del niño y contra la tortura y otros tratos o
penas crueles inhumanos o degradantes, la Convención contra el genocidio (art
II, párr. c); la Convención contra el Apartheid ; la Proclamación de
Teherán de 1968; la Declaración referente a la instauración de un nuevo orden
económico internacional (AG 3201-S-VI); el Programa de Acción para la
instauración de un Nuevo Orden Económico Internacional (AG 3202 S-VI); la
Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en el Dominio Social (AG
2542-XXIV); los Principios de Derecho Internacional sobre las Relaciones de
Amistad y la Cooperación entre los Estados conforme a la Carta de las Naciones
Unidas (AG 2625-XXV); la Carta de los Deberes y Derechos Económicos de los
Estados (AG 3281-XXIX); la Declaración sobre el Desarrollo y la Cooperación
Económica Internacional (AG 3362-S-VII); la Declaración de Filadelfia de 1944,
incorporada a la Constitución de la OIT; los Convenios internacionales del
trabajo, entre ellos el nE 87 (libertad sindical y protección del derecho de
sindicación), el nE 98, (derecho de sindicación y de negociación colectiva), el
nE 100, (igualdad de remuneración), el nE 105, (abolición del trabajo forzoso),
el nE 111 (discriminación), n1 131 (salario mínimo), n1s. 45, 89 y 103 (trabajo
de mujeres), números 1, 30, 43, 47 de 1935 sobre 40 horas (jornada máxima de
trabajo), números 49, 153 y Recomendación 116 (reducción de la duración del
trabajo), sobre seguridad e higiene en el trabajo (Convenios con disposiciones
generales números 31, 97, 155, y 161 y varios Convenios y Recomendaciones sobre
riesgos específicos o ramas de actividad), tiempo libre (Recomendación 21 de
1924 sobre la utilización del tiempo libre de los trabajadores, que en 1987 el
Consejo de Administración de la OIT incluyó en su clasificación de los
instrumentos que convenía promover con carácter prioritario), seguridad social
(Convenios con normas generales Nos. 102, 118 y 157 y numerosos Convenios con
normas específicas), los Convenios y Recomendaciones relativos al derecho al
trabajo: Convenios 122 de 1964 sobre política del empleo y 158 de 1982 sobre
terminación de la relación de trabajo y Recomendaciones 122 sobre política de
empleo y 169 de 1984 con disposiciones complementarias sobre el mismo tema,
etc.; la Declaración de Principios Tripartita sobre las Sociedades
multinacionales y la política social, aprobada por el Consejo de Administración
de la OIT en 1977 y modificada en noviembre del 2000; la Declaración sobre el
Derecho al Desarrollo de 1986 (AG 41/128) y los instrumentos regionales, en
especial, la Carta Social Europea, la Carta Africana de los Derechos del Hombre
y de los Pueblos (arts. 20, 21 y 22); La Convención Americana sobre Derechos
Humanos (Capítulo III, Derechos económicos, sociales y culturales); el
Protocolo de reformas a la Carta de la Organización de los Estados Americanos
(Protocolo de Cartagena de Indias, diciembre de 1985) y el Protocolo adicional
a la Carta de la OEA en la esfera de los derechos económicos, sociales y
culturales (Protocolo de San Salvador, 1988, vigente desde fines de 1999), etc.
Sobre la aplicabilidad a los derechos económicos de las Convenciones sobre la
discriminación racial, sobre la discriminación contra la mujer, contra la
tortura y otros tratos o penas crueles inhumanos o degradantes, contra el
genocidio y contra el apartheid, véase el Informe del Relator Especial sobre el
derecho a una alimentación adecuada, Sr. Ziegler, en particular el párrafo 46,
presentado en 2001 a la Comisión de Derechos Humanos (E/CN.4/2001/53). Véase
también el informe del Sr. Ziegler de 2002: E/CN.4/2002/58.
2. Fierens, Jacques, La violation des droits civils et politiques comme
conséquence de la violation des droits économiques, sociaux et culturels . Contribución
al coloquio Instituciones financieras internacionales : la excepción a los
derechos humanos, organizado por el Centro de derecho internacional de la
Universidad de Bruselas, diciembre 1998, en Revue Belge de Droit International,
1991-1. Publicado en separata por la Coordination des ONG pour la dignité
humaine y el Centro de Derecho Internacional de la Universidad de Bruselas.
3. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Informe del tercer
período de sesiones cap. IV, E/C.12/1989/5. El derecho a una alimentación suficiente fue
objeto de la Observación General nº 12 del Comité del Pacto, aprobada en 1999
(Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Informe del 211 y 221
períodos de sesiones, Anexo V, E/C.12/1999/11).
4. Véase el informe del Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos Sr.
Jean Ziegler sobre el derecho a la alimentación (E/CN.4/2001/53) de 7 de
febrero de 2001, quien establece la relación entre los instrumentos
internacionales de derechos humanos y el derecho a una alimentación adecuada.
5. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Informe del quinto
período de sesiones, Anexo III, E/C.12/1990/8.
6. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Informe del 181
y 191 períodos de sesiones, Anexo IV, E/C.12/1998/26.
7. Lo tienen el Pacto internacional de derechos civiles y políticos
y las Convenciones sobre la discriminación racial, contra la tortura y
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer.
8. Véase: Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
E/C.12/1995/WP.2, 11 de abril de 1995; E/C.12/1995/SR.22, 18 de mayo de 1995;
E/C.12/1995/WP.4, 16 de octubre de 1995 (documento conjunto AAJ/Servicio Paz y
Justicia de América Latina); E/C.12/1995/SR.50, 6 de diciembre de 1995;
E/C.12/1996/SR.19, 30 de mayo de 1996; E/C.12/1996/SR.20, 17 de mayo de 1996 y
E/C.12/1996/SR.47, 9 de diciembre de 1996.
9. En 1998 se presentaron observaciones detalladas sobre el
Proyecto a la Comisión de Derechos Humanos, que figuran en el
documento E/CN.4/1998/84 y que se reproducen en otro documento de
la AAJ y el CETIM destinado al Grupo de Trabajo.
10. Comité des droits de l'homme, Sélection de décisions prises en vertu du
Protocole facultatif, (CCPR/C//OP/1) Nations Unies, New York, 1988,
comunicaciones 52/1979 y 56/1979.